Od pewnego czasu ekonomiści zwracają uwagę na fakt, że administracja publiczna staje przed wyzwaniami podobnymi do wyzwań właściwych podmiotom gospodarczym. Dlatego też struktury hierarchiczne zastępowane są rozwiązaniami zbliżonymi do tych znanych ze świata biznesu – opartymi na umowach, decentralizacji, demokratycznej kontroli, różnych formach współpracy z podmiotami prywatnymi, w tym w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

Specjaliści od zarządzania, tacy jak np. Norman Flynn, podkreślają konieczność wypracowania odpowiednich mierników efektywności działań administracji, twierdząc, że będzie ona tylko wtedy w pełni poświęcać się działaniom na rzecz dobra ogółu, gdy rezultaty jej działania będą mierzone i oceniane¹.

Zdaniem Bernarda Marra, zarządzanie wydajnością w administracji publicznej często jest bardzo mechaniczne, zbyt skoncentrowane na liczbach i danych, co skutecznie oddala organizacje od osiągnięcia poprawy efektywności.

Marr diagnozuje, że często popełnianym błędem administracji publicznej jest nieprzykładanie odpowiedniej uwagi do fazy planowania. W wielu organizacjach prace planistyczne są postrzegane jako ogromna strata czasu. W rezultacie, tworzy się mało konkretne strategie i plany, często na zasadzie “kopiuj-wklej”. Odnosząc to spostrzeżenie do współpracy sektorów w ramach PPP, wydaje się, że zagrożeniem dla efektywności projektu będzie niewystarczające przygotowanie się strony publicznej do etapu negocjacji z potencjalnym partnerem. Może to grozić niewłaściwymi zapisami umownymi, niezabezpieczającymi należycie interesów partnera publicznego (a tym samym – nie ma gwarancji osiągnięcia oczekiwanej wysokiej jakości usługi publicznej).

Projekty PPP mogą być dla administracji publicznej istotnym uzupełnieniem kultury organizacyjnej zorientowanej na wydajność. Aby tak się stało, należy jednak odejść od „księgowego” motywu podejmowania tego rodzaju współpracy (gdzie celem jest jedynie umieszczenie zobowiązań z tytułu PPP poza bilansem publicznym) na rzecz motywu efektywnościowego – czyli podejmowania współpracy w PPP tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione analizami obejmującymi cały cykl życia projektu. Przy spełnieniu takich założeń, możliwe jest wykorzystanie PPP jako innowacyjnego narzędzia zarządzania projektami publicznymi³.

PPP jako innowacja zarządcza

W praktyce stosowania metody PPP w Polsce można wyróżnić następujące typy innowacji:

1. innowacje dotyczące struktury finansowania projektu
2. innowacje dotyczące mechanizmu wynagrodzenia
3. innowacje dotyczące zarządzania projektem⁴

Przy założeniu, że odzwierciedleniem innowacji jest efekt końcowy w postaci: lepszej jakości produktów i usług, obniżenia kosztów i wzrostu przychodów, zwiększenia wydajności i w efekcie przyczynianie się do zrównoważonego wzrostu gospodarczego⁵, w świetle polskich doświadczeń z projektami PPP należy uznać, że współpraca z sektorem prywatnym jest innowacją w zarządzaniu miastami.

Projekty ESCO

W ramach PPP można realizować między innymi projekty termomodernizacyjne w formule ESCO. Zwykle przy projektach z zakresu termomodernizacji zarządcy lub właściciele budynków decydują się na wykonanie audytu, mającego określić optymalne kierunki termomodernizacji i na tej podstawie zlecają wykonanie dokumentacji projektowej. Kolejny przetarg służy wyłonieniu wykonawcy robót budowlanych w oparciu o wypracowaną wcześniej dokumentację. W rezultacie nie ma jednego podmiotu odpowiedzialnego za efekt końcowy termomodernizacji – każdy z wykonawców odpowiada jedynie za fragment tego przedsięwzięcia.

Jeżeli jednak zastosujemy w takiej inwestycji model ESCO, to podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie inwestycji (m.in. za dokumentację projektową, uzyskanie zezwoleń), proces inwestycyjny, finansowanie i eksploatację zmodernizowanych obiektów staje się partner prywatny. Jego wynagrodzenie pozostaje w ścisłym związku z uzyskanymi oszczędnościami – tym samym zatem cel podmiotu publicznego (szybkie przeprowadzenie inwestycji, uzyskanie wymiernych oszczędności) staje się celem partnera prywatnego. W jego interesie jest również wiarygodne raportowanie na etapie eksploatacji.

Kluczem jest w tym przypadku gwarancja efektu energetycznego zapewniona przez partnera prywatnego: dzięki temu podmiot publiczny ma pewność, że uzyska środki na spłatę zobowiązań z wygenerowanych oszczędności, a w przypadku, gdyby były one niższe od umówionych – różnicę pokrywa parter prywatny. Mechanizm ten znajduje swój wyraz w umowie o PPP w postaci wypłaty na rzecz zamawiającego odszkodowania wyliczanego w ściśle zdefiniowany sposób.

Ze względu na to, że całe wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzi ze środków podmiotu publicznego, wybór partnera jest dokonywany w trybie dialogu konkurencyjnego. Sprzyja to wypracowaniu takich rozwiązań technicznych, które służą osiągnięciu efektywności ekonomicznej przedsięwzięcia⁶.

Podsumowanie

PPP przyczynia się do zwiększenia sprawności zarządzania miastem poprzez: dywersyfikację źródeł finansowania rozwoju miast, wprowadzanie mechanizmów proefektywnościowych zwiększających skuteczność działania partnera prywatnego (projekty ESCO) czy też dzięki wykorzystaniu umiejętności zarządczych strony prywatnej. Dlatego też warto, po dokonaniu odpowiednich analiz wskazujących na zasadność podjęcia współpracy w PPP, sięgać po to narzędzie dla inwestycji w zakresie termomodernizacji.

¹ N. Flynn, Public Sector Management, SAGE, Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, Washington DC 2012, s. 77.

² B. Marr, Managing and Delivering Performance: How government, public sector and not-for-profit organisations can measure and manage what really matters, Routledge, London, New York 2012, s. 3.

³ Por. K. Sobiech-Grabka, Zarządzanie miastem z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego, w: A. Szelągowska (red.), Inwestycje w zrównoważonym rozwoju miast, CeDeWu, Warszawa 2017, s. 131-137.

⁴ Szerzej: K. Sobiech-Grabka, Innowacje w świadczeniu usług publicznych: partnerstwo publiczno-prywatne, w: M. Bryx (red.), Innowacje w zarządzaniu miastami w Polsce, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2014, s. 165.

⁵ M. Sadowska, Rola władz publicznych we wspieraniu innowacyjności, Raport demosEuropa - Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 3.

⁶ P. Brencz, PPP w efektywności energetycznej – dobre praktyki samorządu, Biuletyn PPP nr 1, s. 85. http://www.ppp.gov.pl/Strony/Biuletyn_PPP_1.aspx